Utredning: Så inskränktes insynen under pandemin

Regeringens utredning kring hur offentlighetsprincipen och meddelarskyddet fungerat under pandemin har släppts.

Utredningens sammantagna bedömning är att det på ett övergripande plan är god insyn  i myndigheternas arbete, men det saknas inte exempel på såväl direkta som indirekta inskränkningar i vissa fall.

När det gäller rätten att ta del av allmänna handlingar visar utredningen bland annat att den har medfört en ängslighet hos flera myndigheter och enskilda tjänstemän.

”Många myndigheter har varit under hård press. Dessa förhållanden har, när det gäller möjligheten att ta del av allmänna handlingar med stöd av offentlighetsprincipen, fått en inverkan på flera sätt”, skriver de.

Bland annat ska det ha skett genom det man ser som otydligheter i utformningen av bestämmelsen gällande sekretessen. Utredningen hänvisar till 28 kap. 12 § OSL, som gäller sekretess för uppgifter i krissituationer när det råder fred.

Skrivelsen kan ha medfört en risk för att en förväntan för offentlighet har ersatts av en förväntan för sekretess, vilket lett till en oproportionerlig inskränkning i insynen.

”Den allmänna oro som pandemin har medfört har i vissa fall lett till att uppgifter har belagts med sekretess i en utsträckning som den tillämpliga bestämmelsen inte avser”, skriver utredaren kammarrättslagmannen Peder Liljeqvist tillsammans med sina experter/ämnessakkunniga Alexander Warnolf  och Ulrika Geijer.

De inskränkningar med hänvisning till sekretess som hittats skulle även kunna förklaras med kunskapsbrist hos myndigheterna, eftersom en betydande andel av besluten ändrats när de har överklagats till kammarrätterna.

Utredningen pekar också på att tillgången till handlingar gällande kortidsstöden har inskränkts på ett oproportionerligt sätt på grund av hur sekretessbestämmelsen var utformad.

”Även om bestämmelsen har ändrats från den 1 augusti 2021 kvarstår enligt vår mening vissa frågeställningar kring dess ändamålsenlighet och räckvidd”, skriver utredaren.

Man kommer även fram till att handläggningen vid begäran om allmänna handlingar har dröjt i ett ”inte obetydligt antal fall” på ett sätt som inte är förenligt med kravet på skyndsamhet.

”I intervjuer som vi har genomfört med journalister framförs från flera håll att skyndsamhetskravet inte har efterlevts. Det har även lyfts att myndigheter har dröjt med att fatta ett överklagbart beslut”.

Här menar utredningen att bristerna till viss del kan härledas till faktiska förhållanden kopplade till pandemin i form av minskad bemanning, ökat arbete på distans och en drastiskt ökad inströmning av ärenden. Men det finns också, även om det handlar i sällsynta fall, medvetna förhalanden från myndigheternas sida.

Rätten att anonymt ta del av allmänna handlingar på plats har i flera fall principiellt begränsats genom att exempelvis kommunkontor där ett utlämnande på plats ofta sker, har hållits helt eller delvis stängda för besök, skriver de vidare.

Vid en genomgång av myndighetsbeslut som gäller nekanden till allmänna handlingar framkommer det också att en del fall innehåller mycket kortfattade motiveringar till varför, eller att det inte har gjorts en tillräckligt noggrann sekretessprövning.

Flera av de journalister som utredningen har intervjuat menar att det här leder till tidsförluster som negativt påverkar värdet i de uppgifter som efterfrågas, och i värsta fall omöjliggör en granskning eller försenar processen så att rapporteringen hinner bli irrelevant.

Utredningen har också hittat direkta uppmaningar från myndigheter till sina anställda att inte kontakta eller svara på frågor från medier.

”Vi har även funnit exempel på information från arbetsgivare som innehåller svepande formuleringar om att det gäller en generell tystnadsplikt under pandemin som sätter meddelarfriheten ur spel”, skriver de.

Journalisten har också i flera artiklar berättat om myndigheter som agerat tveksamt när det gäller meddelarfriheten, bland annat i ett uppmärksammat reportage som gäller Örebro kommun.

I utredningen hittar man också exempel på att anställda har utsatts för repressalier från arbetsgivaren efter att de har vänt sig till medier med uppgifter om hanteringen av pandemin. Vissa fall har fått stor uppmärksamhet i medier, exempelvis vårdbiträdet på Attendo.

Det kan också finnas ett stort mörkertal och en utbredd rädsla för att utsättas för repressalier från arbetsgivaren, skriver de. ”Undersökningar visar att det hos offentligt anställda, särskilt inom hälso- och sjukvården, finns en utredd kunskapsbrist kring meddelarfriheten och de rättigheter som följer av den”.

Man pekar också ut vissa mer sällsynta fall där bristerna kan härledas till ett medvetet agerande i syfte att försvåra möjligheten till insyn från medier ”genom att samråda om hur och när ett utlämnande av allmänna handlingar ska ske, eller genom att förbjuda anställda att lämna uppgifter till medier eller vidta repressalier när så har skett”.

Den sammantagna bedömningen i utredningen är dock inte att den nödvändiga insynen i myndigheternas arbete med att hantera pandemin har inskränkts på ett mer övergripande eller systematiskt sätt.

I stället handlar det, i all väsentlighet, om brister i enskilda fall. För att komma fram till just det stödjer sig utredningen på en rad slutsatser, som exempelvis:

• att mängden tillsynsärenden inte ökat nämnvärt
• intervjuer med journalister
• att de 18 regioner som har svarat uppger att har tagit emot drygt 1 100 förfrågningar om att få del av handlingar som är kopplade till pandemin. Av dessa har endast fem procent avslagits; merparten med hänvisning till att det råder sekretess.
• uppgifter från Folkhälsomyndigheten som visar att myndigheten har tagit emot cirka 2 100 begäran enligt offentlighetsprincipen under perioden mars 2020 till augusti 2021. Av dessa har 88 utmynnat i ett överklagbart beslut
• bristerna i tillämpningen av sekretessbestämmelser har korrigerats av rättstillämparen och lagstiftaren. Det vill säga att en inte obetydlig del av sekretessbesluten som har överklagats till domstol har ändrats av kammarrätterna.
• rapporteringen har varit "allsidig och omfattande", vilket i viss mån kan tjäna som en indikator på att det har varit möjligt för medier, och därmed i förlängningen allmänheten, att få insyn i myndigheternas arbete.

Utredningen kommer också med en rad rekommendationer för åtgärder som kan vidtas för att öka öppenheten framåt.

Bland annat råder man till en återgång till ”normaltillstånd” vid myndigheterna så fort som möjligt, och att man tar fram en krisplan för handlingars offentlighet.

”Att inte upprätthålla de krav vad gäller bland annat skyndsamhet och möjlighet att ta del av allmänna handlingar på stället med hänvisning till att det råder en krissituation är enligt vår mening inte ett hållbart argument”, skriver de.

Man råder också myndigheterna att göra en översyn av riktlinjerna för sin kommunikation. Även om utredningen inte kommer fram till att det i de flesta fall inte finns uppsåt från arbetsgivaren att inskränka meddelar- eller yttrandefriheten, så kan otydliga eller felaktigt formulerade policydokument få en avhållande inverkan, anser utredningen.

En annan av rekommendationerna gäller myndigheternas önskan att värna om sitt ”varumärke”, som inte får inverka på de anställdas rätt att uttrycka en åsikt som inte är i linje med detta.

Man föreslår exempelvis att utbildningsinsatser görs vid myndigheterna kring offentlighetsprincipen. Här hänvisas också till en kartläggning från Region Västerbotten (april 2020) kring tystnadskultur där det framgår att fyra av tio medarbetare inte kände till vad begreppet meddelarfrihet innebär.

Det hänvisas också till en undersökning från Sörmlands Media (2020) där det framgår av de 8 000 svar som kom in att bara 30 procent säkert vet vad en allmän handling är, och att hälften tror att GDPR hindrar dem från att lämna ut handlingar.

”Våra intervjuer med journalister talar i viss mån i samma riktning”, konstaterar utredningen.

TU – medier i Sverige anser att utredningen kunde ha varit skarpare i sin kritik.

I ett pressmeddelande skriver de att flera av deras medlemmar har vittnat om problem "och överdrivet hemlighetsmakeri" när myndigheter tillämpat olika sekretessparagrafer. Mot den bakgrunden anser TU att utredningen kunde ha varit skarpare i sin kritik.

"Utredningen ger viktiga lärdomar och slutsatser att dra, för såväl myndigheter som ansvariga politiker, för att de ska kunna leva upp till sina skyldigheter och garantera insyn, i enlighet med offentlighetsprincipen.", säger vd Johan Taubert i en kommentar.