Svenska öppenhets- regler under press

Nya EU-lagen om rätten till insyn ser ut att bli mer restriktiv än de regler som gäller i dag. Nu får den svenska regeringen huvudansvaret för hur EU förvaltar löftena om öppenhet.

Detta kan kommande öppenhetsregler i EU innebära:

n EU-anställda skall ges tid att tänka efter i lugn och ro, därför lämnas inte förberedande handlingar ut.

n Alla dokument delas in i fem sekretessnivåer: kvalificerat hemliga, hemliga, konfidentiella, begränsade, och oklassificerade.

n Den som lämnar in en handling till EU kan få inflytande över om, och i så fall hur, den får lämnas ut.

n Skydd av personuppgifter går före rätten till insyn. EUs egna organ skall omfatta en motsvarighet till Personuppgiftslagen (Pul).

n En ny kategori informationsansvariga tjänstemän inrättas för all dokumenthantering.

Problemet med de här punkterna, är att de inte är en skiss av värsta tänkbara utfall.

De är tvärtom inslag i det mest öppenhetsvänliga av två alternativ som just nu står mot varandra.

När mindre än ett halvår återstår innan de utlovade nya öppenhetsreglerna i EU skall vara klara är förvirringen större än någonsin tidigare. Det innebär ett särskilt dilemma för den svenska regeringen.

Öppenhet är, och har varit, en svensk märkesfråga i EU. De avgörande besluten skall tas under våren. Då är det för första gången Sverige som hanterar ordförandeklubban i EU.

Fast ärendet kan också kapsejsa totalt. Det är en risk, eller möjlighet, som svenska handläggare tvingas att räkna med.

– Det franska ordförandeskapet har varit väldigt sent med sitt arbete. Det ser inte ut som om några principfrågor blir lösta innan vi tar över. Vi kan inte utesluta att ministerrådet och parlamentet inte blir klara i tid, säger Helena Jäderblom, ämnesråd på justitiedepartementet.

Regeringen kläms på så vis mellan två sköldar: Som ordförandeland skall Sverige se till att besluten tas när de skall och att maskineriet fungerar. Det hör heller inte till god ton att alltför tydligt favorisera egna märkesfrågor när man själv har ansvar för dagordningen.

Å andra sidan tål den svenska profilen i just öppenhetsfrågor inte vilka beslut som helst: Dåliga, eller till och med farliga öppenhetsregler, skall helst inte kunna förknippas med just det svenska EU-ordförandeskapet.

Det kan därför finnas skäl för regeringen att hoppas slippa ta ansvar för ett dåligt beslut – så länge inte övriga EU-länder uppfattar det som ett svenskt försök att rädda sitt eget skinn.

Upprinnelsen till det här annalkande dilemmat är två formuleringar i Amsterdamtraktaten från 1997.

Där blev rätten till insyn för första gången fördragsfäst på samma sätt som principen om marknadsekonomin, fria kapitalrörelser och andra grundläggande EU-principer.

Fördraget fick en ny formulering om att ”besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt” i artikel 1, och en helt ny artikel 255 om medborgarnas rätt till tillgång till dokument.

Nu, när principerna skall omsättas i bindande regler och beslut börjar det bli komplicerat.

De tre huvudaktörerna i EU – kommissionen, parlamentet och ministerrådet – har värmt upp inför kommande förhandlingar men ligger redan efter den ursprungliga tidtabellen.

Kommissionen har som EUs dagliga ämbetsmannaledning lagt fram det förslag till insynsregler som de övriga två organen skall ta ställning till. Det förslaget är problematiskt av flera skäl.

Kommissionen vill helt och hållet undanta ”texter för internt bruk”, det vill säga handlingar som upprättats innan olika beslut är tagna.

Kommissionen föreslår därutöver 17 olika undantag från principen om offentlighet, bland dem ett undantag för att trygga ”institutionernas effektiva funktion”.

Kommissionen vill också försäkra sig om att enskilda medlemsländer inte går längre än vad man gemensamt blivit eniga om. Sekretessbelagda handlingar i Bryssel skall inte kunna plockas ut i Stockholm – så som Journalisten gjorde 1995 i en test som ledde till ett uppmärksammat mål i Förstainstansrätten, den ena av EUs två domstolar.

Föga förvånande har kommissionens utspel mötts av kritik, bland annat från den svenska regeringen.

I EU-parlamentets lagdatabas kritiseras demokrati-, och förvaltningsminister Britta Lejon för att ha sagt att delar av förslaget är oacceptabelt och för att Sverige motsätter sig undantag för hela kategorier av dokument.

Den markeringen noteras med särskilt intresse i EU-världen efter sommarens ”militärkupp” i ministerrådet; beslutet att undanta alla handlingar som rör militära frågor, och civil krishantering från dagens regler om dokumentinsyn.

Beslutet innebär att en hel kategori av handlingar överhuvudtaget inte skall lämnas ut. Det betyder också att de handlingarna heller inte blir omnämnda i rådets dokumentregister.

Parlamentariska kontrollorgan som riksdagens EU-nämnd kan därmed få svårt att veta att vissa frågor ens har diskuterats i EU, om inte inblandade svenska ministrar självmant berättar.

Sverige, Nederländerna och Finland röstade emot beslutet som togs på initiativ av Javier Solana, generalsekreterare i EUs ministerråd, men också EUs ”höge representant” i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor.

Nederländerna har därefter vänt sig till EUs domstol för att få Solana-belutet underkänt. Sverige och Finland stöder den anmälan. Danmark kan komma att ansluta sig senare.

I september beslöt också EU-parlamentet att be domstolen underkänna Solana-beslutet.

I sak kan den rättsliga prövningen få begränsat inflytande. När väl domstolen kommer fram till om ministerrådet handlade rätt eller fel sommaren 2000 så ska de nya EU-reglerna om dokumentinsyn helst vara beslutade och ha trätt i kraft.

Men det kritiserade rådsbeslutet har i EU-parlamentet gett Javier Solana epitetet ”Prince of darkness”.

Det har också inneburit grus i maskineriet för den svenska regeringens strävanden.

– Solana-beslutets generella undantag var ett oväntat bakslag. Det har bidragit till att försvåra arbetet, säger Helena Jäderblom på justitiedepartmentet.

Kritiken av ministerrådet i allmänhet, och av generalsekreteraren Solana i synnerhet blev också upprepad som ett mantra när EU-parlamentet behandlade kommissionsens förslag den 15 november. Debatten avslutades med att en förkrossande stor majoritet – 401 röster mot 3 och 44 nedlagda – ställde sig bakom ett 60-tal ändringar.

Parlamentets bud är delvis mer öppenhetsvänligt än kommissionens förslag:

n Öppenhet skall vara huvudregel med möjlighet till undtantag, men inte krav på att undantag skall styra.

n Alla EU-organ skall omfattas av registerplikt. Det skall framgå av registren att hemligstämplade handlingar existerar.

n Solana-beslutet om undantag för krisdokument ogiltigförklaras, fast parlamentet kan tänka sig generella undantag formulerade på annat vis.

Parlamentsbeslutet var förankrat i parlamentets två stora partigrupper, socialisterna och kristdemokraterna.

Den huvudansvarige ledamoten Michael Cashman från brittiska Labour karakteriserade själv sin rapport som ”politiskt mogen, exeptionellt förnuftig och lätthanterlig”.

Charlotte Cederschiöld (m) som deltagit i utskottsarbetet för den stora borgerliga partigruppen EPP (kristdemokraterna) sa:

– Detta innebär medborgarmakt över byråkratin. Det är ett väldigt bra exempel på svenskt och nordiskt inflytande i EU.

Fast det är inte alla EU-parlamentariker lika övertygade om.

Cecilia Malmström (fp), medlem i den liberala partigruppen menar att parlamentsbetänkandet är otillräckligt, men också att det innehåller farliga formuleringar:

– Idén att förhandsklassificera dokument kan innebära att man skapar kryphål som ministerrådet skyndar sig att utnyttja.

Den kritiken var ett av flera skäl till att liberalerna och den gröna gruppen försökte att skärpa udden i parlamentets utspel. De två partigrupperna föreslog 17 ändringar av huvudrapporten men fick enbart stöd på en halv punkt: Även personer utanför EUs medlemsstater skall kunna be om insyn i EU-dokument.

Fem dagar senare, den 20 november, skulle EUs utrikesministrar tagit en första diskussion om förslaget, men frågan kom aldrig upp. Den var inte tillräckligt förberedd där.

Men ett dokument från ordförandelandet Frankrike till EU-ländernas ambassadörer i Bryssel tyder på att det kan finnas fog för farhågorna om kryphål i parlamentets utspel.

Rådsdokumentet som publiceras av den brittiska medborgarrättsorganisationen Statewatch visar hur EUs franska ordförandeskap tar fasta på möjligheter i parlamentets betänkande att inskränka öppenheten.

Frankrike noterar med visst gillande förslaget om att förhandsklassificera dokument, möjligheten att undanta förberedande handlingar, och möjligheten för länder som lämnar in handlingar till EU att lägga sig i vad som kan lämnas ut.

Det finns också andra oklarheter i parlamentets betänkande:

EU-parlamentarikerna kan tänka sig att dokument som inte får lämnas ut till allmänheten skall kunna läsas av utvalda ledamöter med tystnadsplikt – ungefär som riksdagens utrikesnämnd behandlar sekretessbelagd information. På så vis skulle hemligstämplandet underkastas viss kontroll av folkvalda politiker, lyder motiveringen

Problemet är bara att artikel 255 i Amsterdamfördraget som reglerna skall baseras på handlar om allmänhetens rätt, inte om EUs olika institutioners förhållande till varandra. Det kan därför bli svårt att besluta om en sådan granskningskommitté av rent formella skäl.

För den svenska regeringen som får öppenhetsfrågan i knät från årsskiftet ser nu situationen något förenklad ut så här: Kommissionen har lagt ett grundförslag som de flesta utomstående, inklusive regeringen, har betecknat som oacceptabelt.

Parlamentets motbud är något mer liberalt, men i vissa avseenden mer restriktivt än de provisoriska insynsregler som gäller i dag.

I ministerrådet har de förberedande förhandlingarna hittills gått med krypfart.

Det kunde likna ett klassiskt politiskt dilemma om förhoppningar som inte får komma på skam, eller löften som inte kan infrias. Men att tvingas till kompromisser i förhandlingar hör till politikens ABC.

Värre än att kommande öppenhetsregler bara blir halvbra eller halvdåliga, är om de nya reglerna skulle skada existerande svensk offentlighetsrätt.

Risken finns.

Regeringen vill att nya EU-regler enbart skall gälla för EUs institutioner och inte för svenska myndigheter. Försök att harmonisera offentlighetslagar till en slags genomsnittsnivå skulle med nödvändighet innebära svenska försämringar.

De kommande reglerna borde därför utformas som ”beslut”, har regeringen hävdat. I EU-världen betyder det en lag som enbart gäller för dem som lagen är riktad till.

Så kommer det inte att gå. Inget annat EU-land, och inget av de sju inblandade utskotten i EU-parlamentet stöder det kravet.

De nya reglerna kommer istället att utformas som en ”förordning”; det betyder EU-lag som binder såväl EU-organ som medlemsländer.

Visserligen hävdar både kommissionen och parlamentet att den här förordningen inte skall ändra medlemsländernas lagar. Så står också skrivet i förslagen. Men i EU gäller också en princip om att vara lojal.

I sitt dokumentet till EU-ambassadörerna varnar Frankrike för att reglerna inte får avsedd effekt i medlemsländerna, om de tolkas alltför snävt – just som den svenska regeringen vill.

Ökar inte EU-anpassningen av svensk offentlighetsrätt nu?

– Det har funnits en sådan oro, men den är helt obefogad. Det problemet är löst. Vi får inte en harmonisering nedåt, säger Charlotte Cederschiöld (m).

– Svensk grundlag skall ha förtur. Men visst kommer EUs hantering av säkerhetspolitiska handlingar att sätta svenska regler under press, säger Cecilia Malmström (fp).

STAFFAN DAHLLÖF

staffan@freelancekontoret.dk